Dogmatik, Entwicklung und unionsrechtliche Spielräume des Bestbieter- und Billigstbieterprinzips im EU-Vergaberecht
Die Diskussion um das Verhältnis von Bestbieter- und Billigstbieterprinzip ist im europäischen Vergaberecht Ausdruck eines einheitlichen, funktional ausgerichteten Zuschlagssystems, das unter dem Leitbegriff des „Most Economically Advantageous Tender“ (MEAT) zusammengefasst wird. Dieses Konzept bildet den zentralen dogmatischen Anknüpfungspunkt der Richtlinie 2014/24/EU1 und erlaubt eine flexible, auf den konkreten Beschaffungsgegenstand abgestimmte Zuschlagsentscheidung.
Ausgangspunkt der rechtlichen Analyse ist Art. 67 RL 2014/24/EU2, der die Zuschlagserteilung ausdrücklich an das „wirtschaftlich günstigste Angebot“ knüpft. Dieses wird aus Sicht des Auftraggebers entweder anhand des Preises, der Kosten (einschließlich Lebenszykluskosten) oder des besten Preis-Leistungs-Verhältnisses bestimmt. Bereits diese Systematik zeigt, dass das Unionsrecht eine methodische Offenheit etabliert. Das Billigstbieterprinzip bleibt unionsrechtlich zulässig, während das Bestbieterprinzip als qualitativ angereicherte Variante desselben Grundkonzepts verstanden werden muss.
Zugleich tritt eine eindeutige Zielrichtung der Regelung hervor: Die Erwägungsgründe 89 bis 97 der Richtlinie betonen die zunehmende Bedeutung qualitativer, innovativer sowie umwelt- und sozialpolitischer Aspekte. In diesem Kontext gewinnt das Bestbieterprinzip faktisch an Gewicht, ohne normativ zwingend vorgeschrieben zu werden. Die Mitgliedstaaten sind ausdrücklich ermächtigt, den Einsatz des niedrigsten Preises als alleiniges Zuschlagskriterium einzuschränken oder auszuschließen. Diese Öffnungsklausel verlagert die Schwerpunktsetzung auf die nationale Ebene.
Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage nach der konkreten Umsetzung in Österreich. Das österreichische Vergaberecht (insbesondere das Bundesvergabegesetz (BVergG)) orientiert sich an den unionsrechtlichen Vorgaben und hat das MEAT-Konzept übernommen. Eine generelle Abkehr vom Billigstbieterprinzip im Sinne einer unionsrechtlichen „Verschärfung“ ist bislang jedoch nicht erfolgt. Vielmehr besteht weiterhin die Möglichkeit, Aufträge nach dem niedrigsten Preis zu vergeben, sofern dies sachlich gerechtfertigt ist und den vergaberechtlichen Grundsätzen entspricht. Gleichwohl zeigt die Praxis (insbesondere in komplexeren Leistungsbereichen wie Bau- oder Dienstleistungsaufträgen) eine zunehmende Tendenz zur Anwendung des Bestbieterprinzips.
Hier ist auch die Diskussion zu differenzieren, ob eine Beschaffung „im Einkauf billiger“ oder „langfristig wirtschaftlicher“ ist. Das Unionsrecht, insbesondere durch die Einbeziehung von Lebenszykluskosten gemäß Art. 68 RL 2014/24/EU3, macht deutlich, dass sich die Wirtschaftlichkeitsbetrachtung nicht auf den Anschaffungspreis beschränken darf, sondern auch Folgekosten, Wartung, Energieverbrauch oder Entsorgungskosten zu berücksichtigen sind. Damit wird der Fokus von einer kurzfristigen Preisoptimierung hin zu einer nachhaltigen Gesamtwirtschaftlichkeit verschoben. In der Praxis bedeutet dies, dass ein vermeintlich günstiger Anbieter langfristig die teurere Lösung darstellen kann.
Ein weiterer praxisrelevanter Aspekt betrifft die Frage der Nachbesserung von Vergabeverfahren. Ist ein Verfahren fehlerhaft ausgestaltet, etwa durch ungeeignete Zuschlagskriterien oder eine unzulässige Gewichtung, so lässt sich dies nicht „im laufenden Verfahren“ korrigieren. Vielmehr ist eine Neuausschreibung erforderlich, um die vergaberechtlichen Grundsätze, insbesondere Transparenz und Gleichbehandlung gemäß Art. 18 RL 2014/24/EU4, zu wahren. Diese strikte Konsequenz unterstreicht die Bedeutung einer sorgfältigen Konzeption der Zuschlagskriterien bereits im Vorfeld des Vergabeverfahrens.
Insgesamt zeigt sich, dass das EU-Vergaberecht kein starres Regel-Ausnahme-Verhältnis zwischen Bestbieter- und Billigstbieterprinzip kennt, sondern ein offenes, mehrdimensionales Bewertungssystem, das wirtschaftliche Effizienz, Qualität und Nachhaltigkeit miteinander verbindet, etabliert. Das Billigstbieterprinzip bleibt dabei unionsrechtlich zulässig, wird jedoch durch qualitätsorientierte Ansätze ergänzt oder (je nach nationaler Ausgestaltung) eingeschränkt.
Für die Praxis bedeutet dies, dass die entscheidende Weichenstellung im Zusammenspiel zwischen nationalem Recht, konkretem Beschaffungsgegenstand und strategischer Zielsetzung des Auftraggebers erfolgt. Im österreichischen Kontext zeigt sich, dass trotz fehlender formaler Verschärfung ein faktischer Bedeutungszuwachs des Bestbieterprinzips zu beobachten ist, nicht zuletzt aufgrund der steigenden Anforderungen an Nachhaltigkeit, Innovation und langfristige Wirtschaftlichkeit öffentlicher Beschaffung.
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Fußnoten
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